香港邁向「由治及興」，開始啟動有為政府推動經濟發展的新風，筆者認為，越是在政府滿腔熱情、希望大展拳腳的當下，越是要有政府以外具有市場經驗人士多提建議，突破「政府-市場二分法」，探索一條符合香港實際的治理之路，本文以近期香港計劃推出的創科產業政策為例，嘗試提一個新的框架思路。
撰文：尚海龍 立法會議員（選委會界別）&香港人工智能實驗室董事局成員、執行董事
很長時間，「政府-市場二分法」是公共治理的主流框架思路，市場「失靈」，解藥就一定是政府干預，但容易忽視的是市場與政府的相互依存性、互補性和制約性。市場和政府中間存在一個帕累托最優過渡帶，例如內地改革開放，由計劃經濟轉向市場經濟，需要經歷商品經濟和價格雙軌制的過程，即便是在市場經濟穩定期，市場中也有一定計劃。
2022年初，李家超在競選行政長官時喊出了「無創科，無未來」。為了促進香港創科產業發展，將香港「從0到1」的原始研發優勢推向「由1到N」的產品落地，以期數年後實現政府承諾的創科產業佔GDP貢獻比重超過5%，創新科技及工業局前不久提交給立法會總額100億元港幣的「產學研1+」專項預算初步方案，希望扶持香港高校科研由原始研發向產品的轉化。
百億「產學研1+」
該政策倡議的主要內容為：由2023-24年度開始，以配對形式資助六間本港大學中不少於100支有潛質成為成功初創企業的大學研發團隊在約五年內分兩階段完成其項目的產業落地。第一階段是在大約三年內把科研成果轉化落地，第二階段是起動科研成果商品化。政府建議基金對每個項目的資助額最少為2000萬元，最多為1億元，以提供「足夠支持」讓這些科技成果轉化。
一雖然本港R&D（「研發」）開支佔生產總值（GDP）比例在過去20年穩步攀升，由2000年的0.46%升至2020年的0.99%。但海外經濟體發展更快，如新加坡和以色列均就研發作出大量投資，新加坡的研發總開支，以佔當地生產總值的比率計算，2019年達1.89%，以色列2020年的比率則為5.4%，兩者均高於香港2020年0.99%的水平。在香港、新加坡和以色列，政府、工商界和高等教育界參與研發活動的程度各異。在以色列和新加坡，研發活動主要由工商界承擔，相關開支佔當地研發總開支的比率，分別高達90%（2020年數字）和61%（2019年數字）。反觀香港，高等教育界參與研發活動最為積極，佔2020年本地研發總開支逾半，高於工商界的42%。
政府積極扶持創科產業，筆者樂見其成且提出過不少建議，例如推動政府採購本港科技產品、創造本港的創科產品適用的場景、建設智慧城市和智慧政府等。就以上政策初稿，筆者建議政府需要良政善治牽引市場，也要規避用力過猛而抑制市場，既要避免「公地悲劇」１、也要避免「自由放任」２，需要在動態中尋找「帕累托最優」３。〔圖一〕
在內地，2019年的科研投入佔國內生產總值的2.23%，當中，非政府（主要來自企業）的投入佔總科研資金投入的80%，而政府資金只佔20%左右。在大灣區城市中科研資金投入排名第一的深圳市，2019年「全社會研發投入經費」達1328億人民幣，佔該市本地生產總值高達4.9%，經費總額是香港同年本地研發總開支的5.6倍。
深圳創新密碼：六個90%
特首前不久帶領立法會議員前往廣東考察，了解到深圳創新密碼是六個90%：90%以上創新企業是本土企業，90%以上的研發機構設立在企業，90%以上的研發人員集中在企業，超過90%的科研資金投入來自企業，90%以上的職務發明專利出自企業，90%以上的重大科技項目發明專利來源於龍頭企業。2020年，港府的科研資金投入約佔香港本地GDP的0.4%；深圳市政府的科研資金投入雖然遠比民間少，但也佔了其本地生產總值的0.4%！深圳與香港的經濟體量相若，實際上兩地政府在科研資金的投入上差別不大，但由於民間大量的投入，兩地研發資金投入總量天差地別。單靠香港特區政府，能夠促進香港的創科產業化嗎？
促進創科產業化在香港是個新事物，筆者認為當前「產學研1+」政策初稿有五方面的細節需要得到重視：
第一，究竟是資助還是投資。政府應該為結果不確定的原始科研項目積極兜底，受助方如大學基本沒有責任，政府亦不會有直接回報。但政府不應該隨意補貼企業，扭曲市場，需要釐清資助和投資的邊界，優化創新科技資金使用、管理模式，推動政府資金可持續發展。
第二，局方缺乏產業政策經驗。創科工業局創立時間較短，雖有特區上下高度重視創科的良好氛圍優勢，但也面臨尚未出台過產業化政策的現實，依託的下屬平台例如香港應用科技研究院（ASTRI）和香港生產力促進局（HKPC）都是比創科局誕生更早的專項法定機構。創科產業是較傳統產業政策更為複雜的社會系統工程，集技術密集、資本密集和風險密集於一體，需要慎重施策。
第三，本港缺乏市場牽引的成果。來源於大學實驗室的技術往往尚不夠成熟，在實際落地過程中遇到許多問題，難免是總量多，落地少。市場是檢驗產品的唯一試金石，企業在和市場需求產生偏差下很難實現具規模性的產業化。本港市場天然有限，且對於前沿科技不夠敏感，市場牽引乏力，需要聯合灣區、內地的大市場孵化企業。
第四，單項支持的金額較大。香港是單稅制地區，疫情之後庫房並不寬裕。100億元港幣的財政資金代表了納稅人3000億元以上的收入，必須謹慎細緻，用得其所。筆者調研了過去對初創企業的投資，大致金額都在10萬元至100萬元港幣，政府建議單項初創早期2000萬到1億的大金額可能對本港尚在發展中的風險投資VC產生抑制性影響。
第五，巨型科企數量的質疑。筆者調研了過往超過近10年時間內，透過香港AEF、HK AI LAB、HKX三大孵化器創業的創科公司數目，至今尚不足200家，且企業規模總體較小。按照政府提交文件，政府希望「一口氣」以投入100億資金的方式孵化100家以上巨型科企，難免會引來拔苗助長的質疑。同時此項政策對高校教師穩定性亦會出現影響，部分高校教師年離職率已達到10%，如果政府再用力過猛，可能影響高等教育的研究人才穩定性。
眾所周知，在「百年未有之大變局」背景下，創業是「九死一生」的淘汰賽，香港既要對創科進行持續投入，也需要在投入中優化投入方式，以結果為導向，促進產業成功。筆者建議特區政府需要「助投結合、引導為主，構建符合香港實際的創科產業扶持範式」。建議的具體做法如下〔圖二 〕：
一、「助投結合」理念。本港已經有了UGC、RGC的科研支持渠道，本次「產學研1+」計劃應該體現差異化。建議政府資金經過選拔項目流程，對創業公司投入支持，創業公司獲得社會化融資後，前期政府投入轉化為股權，按照「投入—運營—退出—再投入」良性循環的市場化運作原則支持科技企業發展的精準政策。政府需要組織專業力量開展盡職調查，對科創企業的技術方案進行初步判斷，支持並協助團隊開展市場需求調研、完善商業計劃方案、對接落地孵化平台等服務。被篩選出的項目團隊與政府平台共同出資，項目團隊亦可以協商用部分專利入股，雙方共同承擔創新風險，註冊成立由項目團隊90%以上控股的運營公司，政府平台佔有不超過10%比例的股權。
「助投結合」的支持機制具有以下優勢：1）團隊投入承擔「有限責任」、2）創新勞動根據市場原則實現「資本化」、3）項目預算及實施建立「成本意識」。「助投結合」機制在助力團隊克服項目早期融資困難的同時，能夠保障團隊的研發與運營主導權，有效助力更多前瞻性、顛覆性科技成果的落地轉化。
政府撤資前 公司禁分紅
政府資金先按科研項目形式投入，如果完成既定研發任務並獲得市場化融資，前期投入轉化為公司股權，參照市場化方式管理或退出，在政府投入資金退出之前，創業公司不能夠分紅，這是本方案較傳統政府資助一個較大的突破。如果項目未獲得市場融資，則政府資金在公示及社會監督下寬容失敗。如項目順利橋接資本市場，政府會保有項目收益權利。
二、引導民間資本。政府投入「產學研1+」，應該明確為引導風險投資（VC）和私募股權（PE）的投入，而不是取而代之。政府可以設立專門的投資基金，引導民間資本與政府資金共同投資創科企業。這樣可以充分發揮政府資金的槓桿效應。政府應該積極推動創新型企業在資本市場上的融資，讓民間資本通過市場化方式參與創科企業的投資。同時，政府有參與的項目，應該加強對民間資本投入科創企業的風險控制與監管，建立完善的風險評估機制，確保民間資本的合理運作，降低投資風險。
三、法定機構改革。過往的政府資助資金審批，一般都會是以政府聘請外部專家組成投票委員會和諮詢委員會的方式。投資早期創科企業需要更加聚焦和長期陪伴，應考慮改革ASTRI和HKPC等法定機構的角色，以便更有效地審查創科企業是否符合獲得資助的條件，如有潛力，則應該協助其加速發展。兩家機構有大量技術人才，亦在市場化方向上積累了一定的經驗，透過兩家機構不同專業的人員扮演「創科項目經理」角色，制定一套清晰的評估標準和指引，以確保審查過程的公平、透明和可靠。這些標準應該包括創新度、市場潛力、技術水平、管理團隊等方面的指標。同時，改革過程中應該加強不同政府部門和法定機構之間的協作，共享訊息和資源，以便更有效地審查創科企業的資助申請。
力避持份者困境
從「利益相關者」理論出發，提出以上方案能避免各個持份者在此項政策中所遇到的困境。
特區政府。科技創新具有高風險性，許多創業項目在初創階段就可能失敗。政府脫離單一投資者的場景，能有效分散風險，避免一旦投資項目大面積失敗而導致公帑流失、投資信譽受損和社會資源不合理分配的情況。同時，引進更多民間資本會增強市場機制的作用，防止創科企業過度依賴政府「無責任」資金，忽略自身的市場競爭力和盈利能力，不利於產業的健康發展。
創業團隊。以上方案避免了政府部門傳統「固定投票專家委員會」模式的重蹈覆轍，審核創科項目存在專業知識的差距被拉近，無法充分理解項目的技術創新和市場潛力的情況也會逐漸消減，進一步支持了優秀的創科項目被看見的可能性，以及拿到更符合實際需求的金額資助。
風險投資。風險投資（VC）和私募股權（PE）等私人投資機構的資金規模通常有限，而創科企業的投資風險相對較高，且投資回報期限相對較長，這使得他們在投資創科企業時需要更加謹慎，對投資組合進行精心規劃和風險分散，以達到最佳投資回報。因此，政府早期的投入會對外傳遞對於項目及該產業支持與信任的正面訊息；其次，政府方有限的資助，合理的投資門檻會鼓勵種子輪、天使輪的VC進一步的投入。
制度分析學者一般對公共政策的評估包含六大指標：1）經濟效率、2）財政公平、3）再分配公平、4）問責制、5）價值規範、6）可持續性。透過「助投結合」的方案，突破「政府-市場二元對立」，可以提升經濟效率，彰顯財政公平，政府也在執行中體現出問責和價值規範。依照這個分析框架，在內地和海外都有了實證案例。比較典型的三個案例如下：
一、內地長三角的實踐。截至2022年底，長三角國創中心通過「助投結合」模式（內地稱為撥投結合），在長三角區域累計組織實施了57項重大產業技術創新項目，其中長三角國創中心累計支持6.45億元，帶動地方投入支持8.77億元。已有11個項目達成研發目標並實現A輪融資，部分項目進入B輪，其中氮化鎵射頻技術等5個項目估值超過10億元。「助投結合」模式不僅有效放大了政府資金的使用效能，而且引導更多市場資本參與前瞻性硬核技術投資。
江蘇省的首個「氮化鎵射頻技術研發與產業化」項目就是按「助投結合」方式進行支持。該項目於2019年上半年獲得姑蘇領軍人才企業稱號，近期已經啟動融資。這是江蘇產研院採取「項目經理制」引進團隊、「助投結合」培育落地的高科技公司之一。
江蘇省產業技術研究院院長劉慶介紹這個方案時表示，「助投結合」方式既充分發揮政府資金對技術創新項目和團隊的引導和扶持作用，又保障了團隊在早期研發階段的主導權。在江蘇產研院這片「試驗田」裏，科技創新與制度創新「雙輪驅動」，令創新成果產業化動力十足。
二、美國DARPA模式經驗。美國從未設立過科學技術部，提到創科扶持，一定要說到國防部高級研究計劃局（DARPA），DARPA是大顆粒度創科投資的主要來源，也是市場需求驅動高科技創業的典範。其管理模式成功闡釋了政府對高科技創新的引領作用，也是美國長期保持世界科技領先地位的重要因素。
DARPA內部不設研究實驗室，主要通過授予工業界、大學、非營利組織和聯邦研發機構實驗室一系列合同來執行其研發計劃。所以，DARPA的主要作用是以市場和需求為指引，把分散的研究資源進行科學的調配和集成，使之着眼於具體的目標，加快研究成果從潛在向現實的轉化。
DARPA採用一個局長辦公室和多個技術辦公室組成的扁平化管理模式，平均任期4年，大幅精簡了決策的流程。應對長期戰略需求的高新技術領域管理，DARPA局長可根據需要決定各辦公室的工作性質和任務，也可以解散或建立新的辦公室。應對短期戰略，DARPA會成立臨時的特殊項目辦公室，並加速其發展進度。它的動態變化的扁平化組織架構可以避免機構固化及組織記憶僵化，使DARPA始終能夠洞見高新技術最前沿，聚焦關鍵主題設置相應技術辦公室。
DARPA有高度自主的項目經理負責制。項目經理可自行發起項目和預算管理，具體研究方向可以通過自己研究提出，也可以通過廣泛的調研或對社會公開徵集獲得。在整個項目管理過程中，技術選擇、項目組織、協調及執行等多個方面都依賴於項目經理的判斷與決策。重點高新技術項目的遴選過程十分嚴格，項目確定後，團隊組建由項目經理牽頭，通過技術辦公室發布招標公告。同時，DARPA對項目有着明確的戰略目標，優先考慮對國家安全和經濟發展至關重要的高新技術。對於相似的戰略目標採取多團隊、多技術路線的競爭性資助，促使項目之間產生良性的競爭機制。以上DARPA的運作模式對於香港高新技術發展提供了寶貴的參考價值。
三、美國的小規模資助計劃。美國較早期創科公司申請小規模資金支持均來自政府部門，如國土安全部和國防部，通常會提供資助，以支持與國家安全和國防相關的創新技術和產品。
SBIR（Small Business Innovation Research，小企業創新研究）和STTR（Small Business Technology Transfer，小企業技術轉移）計劃是國土安全部為促進創新創業提供資金支持的重要途徑。這兩個計劃旨在幫助小型企業開發具有商業潛力的創新技術，並通過技術轉移將研究成果轉化為實際產品。SBIR和STTR計劃分為三個階段：第一階段為可行性研究，第二階段為技術開發，第三階段為商業化。通常，第一階段資助金額只是在15萬美元左右，確實有了重要成果第二階段資助金額才開放至100萬美元。
而Rapid Innovation Fund（RIF）是美國國防部下的政府資助計劃。首先，國防部各分支（如陸軍、海軍、空軍等）確定他們的技術需求，符合條件的企業和研究機構提交針對特定需求的詳細技術提案，經過專業、嚴格遴選，國防部專家團隊選擇最具潛力的項目予以資助。獲得資助的企業或研究機構在一定時限內開展技術研發和應用工作，並定期報告進度和成果。一般而言，資助金額從幾十萬美元到數百萬美元不等，研發資助的金額有限，但因為直接面對國防部的需求，企業申請RIF的真正目的是看中了未來訂單。
後疫情時代邁向「由治及興」的香港，從RIF中吸取市場需求引領的要素，從SBIR和STTR中吸收分階段資助的做法，從DAPRA學習項目經理跟蹤負責制，從長三角實踐中學習政府公帑的使用公平及再分配思路。
筆者建議特區政府按照「助投結合、引導為主」的做法符合資本主義的香港實際情況，充分認識到政府和市場的相互依存性、互補性和制約性，發揮政府和市場各自的優勢和作用，在激發大學科研團隊創新創業的同時，做到善用公帑，可持續發展，維護全體市民的共同利益，進一步開拓一條符合香港實際的創業產業扶持範式。
註1 在經濟學和生態環境脈絡下，公地悲劇（Tragedy of the commons）是指個人可以開放地獲取資源，不受共享的社會結構、正式規則、收費或徵稅限制取得和耗用，並根據自身利益獨立行動，違背其他使用者的共同利益，在與可用資源相關的使用者過多之情況下，通過不協調的行動導致資源枯竭。
註2 「自由放任」，又稱自由放任主義或無干涉主義，西方用法語詞彙「laissez-faire」（「讓他做、讓他去、讓他走」）通稱，意思讓商人自由進行貿易，政府不要干涉。
註3 帕累托最優（Pareto optimality）是指資源分配的一種理想狀態。給定固有的一群人和可分配的資源，如果從一種分配狀態到另一種狀態的變化中，在沒有使任何人情況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好，這就是帕累托最優化。
——節錄自6月號《信報財經月刊》
